W ostatnich miesiącach coraz częściej pojawiają się obawy, że opóźnienia w uchwalaniu planów ogólnych przez gminy mogą doprowadzić do faktycznego wstrzymania nowych inwestycji. W środowisku prawniczym i wśród uczestników rynku nieruchomości wskazuje się na ryzyko „luki planistycznej”, w której nie będzie możliwe ani uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP), ani uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (decyzji WZ). W tym kontekście zyskuje na znaczeniu Zintegrowany Plan Inwestycyjny (ZPI), który może pozwolić przełamać ten impas.
Brak planu ogólnego a decyzja WZ
Reforma ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym („u.p.z.p.”), wprowadziła istotne ograniczenia w zakresie realizacji inwestycji budowlanych. W sytuacji, gdy gmina nie uchwaliła jeszcze planu ogólnego, a dla danego terenu nie obowiązuje MPZP, pojawia się zasadniczy problem – brak możliwości uzyskania decyzji WZ.
Aktualnie realizacja inwestycji budowlanej co do zasady jest możliwa, jeśli na terenie planowanej inwestycji obowiązuje MPZP (i inwestycja ta jest zgodna z postanowieniami MPZP), albo wymaga wydania decyzji WZ, w sytuacji, gdy na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje MPZP. Jednakże po zmianach legislacyjnych wydawanie decyzji WZ zostało uzależnione od istnienia planu ogólnego. Wynika to z art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., który odwołuje się do przesłanek wydania decyzji WZ – może być ona wydana dla terenu położonego na obszarze uzupełnienia zabudowy, a obszar uzupełnienia zabudowy jest określony w planie ogólnym (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a) u.p.z.p.). W praktyce oznacza to, że w gminach, które nie uchwaliły planu ogólnego, wydanie decyzji WZ jest istotnie utrudnione, a w wielu przypadkach niemożliwe.
Nie oznacza to jednak całkowitego zamknięcia ścieżek inwestycyjnych. W dalszym ciągu możliwe pozostaje korzystanie z tzw. specustaw, które w określonych przypadkach pozwalają na realizację inwestycji z pominięciem klasycznego reżimu planistycznego. Instrumenty te mają jednak charakter sektorowy i nie stanowią uniwersalnej odpowiedzi dla wszystkich inwestycji.
ZPI jako alternatywa dla inwestora
W tym kontekście jednym z nielicznych realnych narzędzi umożliwiających realizację inwestycji może być ZPI, który jest szczególną formą planu miejscowego uchwalanego na wniosek inwestora (art. 37ea–37eg u.p.z.p.). W praktyce jest to „dedykowany” plan miejscowy dla danej inwestycji, przygotowywany w ścisłej współpracy z gminą.
Z perspektywy formalnej kluczowym elementem tej procedury jest zawarcie umowy urbanistycznej (art. 37ec u.p.z.p.). Umowa ta określa wzajemne zobowiązania stron, w tym świadczenia inwestora na rzecz gminy, które mogą obejmować realizację infrastruktury lub innych elementów służących interesowi publicznemu. W konsekwencji procedura ZPI co do zasady wiąże się z istotnym zaangażowaniem finansowym po stronie inwestora.
Kwestia ta nabiera dodatkowego znaczenia w kontekście projektowanych zmian legislacyjnych (druk sejmowy nr 2459). Jak wynika z projektu nowelizacji u.p.z.p., planowane jest rozszerzenie definicji inwestycji uzupełniającej w taki sposób, aby obejmowała również przedsięwzięcia służące wykonywaniu zadań własnych gminy, nawet jeśli nie są one bezpośrednio związane z inwestycją główną. W praktyce może to prowadzić do sytuacji, w której ciężar realizacji części zadań publicznych będzie w większym zakresie przenoszony na inwestora, a zakres tych zobowiązań nie będzie ograniczony wyłącznie do bezpośredniego otoczenia inwestycji głównej.
Z perspektywy inwestora oznacza to przejście z procedury administracyjnej (decyzja WZ) na proces negocjacyjny z gminą. ZPI daje możliwość realizacji inwestycji, ale wymaga większego zaangażowania, wydłuża proces i wiąże się z dodatkowymi nakładami oraz ryzykiem kontraktowym.
ZPI nie eliminuje ryzyk planistycznych
Należy jednak pamiętać, że jako szczególna forma planu miejscowego, ZPI funkcjonuje w ramach systemu planowania przestrzennego (art. 13a ust. 5 w zw. z art. 37n ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to konieczność uwzględnienia relacji z planem ogólnym oraz potencjalnych ryzyk nadzorczych związanych z jego uchwaleniem. W konsekwencji problem braku planu ogólnego nie znika, lecz zmienia swój charakter – z bariery administracyjnej przenosi się na poziom ryzyka planistycznego.
Podsumowując, brak planu ogólnego i MPZP może istotnie utrudnić realizację nowych inwestycji, w szczególności poprzez ograniczenie możliwości uzyskania decyzji WZ, i w tej sytuacji ZPI jawi się jako jedno z nielicznych dostępnych instrumentów inicjowania procesu inwestycyjnego przez inwestora (oprócz wyżej wspomnianych specustaw). Nie jest to jednak rozwiązanie neutralne – zarówno pod względem prawnym, jak i ekonomicznym – i wymaga każdorazowo pogłębionej analizy konkretnego przypadku.
